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從新羅進入高麗的儒學者
崔承老是高麗前期儒學者、文臣，也以文章與詩作聞名。他於927年出生在慶州，本貫慶州，父親崔殷諴是新羅六頭品出身的官員。935年，新羅敬順王向高麗太祖歸降後，崔承老隨父親進入高麗，定居於首都松都。
《高麗史》記載，崔殷諴多年未能得子，祈禱後才生下崔承老。《三國遺事》則收錄相關出生傳說：崔承老出生不到3個月時，後百濟甄萱進攻徐羅伐，崔殷諴逃難前將孩子藏在眾生寺觀音菩薩像的獅子座下，祈求神佛保護。相傳他6個月後返回，發現孩子身體仍如剛洗過般乾淨，口中甚至留有乳香。不過，《三國遺事》對父子姓名的漢字記載，與《高麗史》有所差異。
12歲在太祖面前誦讀《論語》
崔承老自幼展現學問與寫作才能。938年，年僅12歲的他在太祖面前誦讀《論語》，獲賜鹽甕、配有鞍具的馬匹及例食20石，並被選為元鳳省學生，得以繼續研習學問。其後，他被認為很早便進入負責文章與學術的官職。
當時不少新羅六頭品知識分子曾赴唐朝留學，但崔承老一般被認為是在國內完成學業。史料記載他在光宗年間負責文柄，但實際參與政治的程度並不明確；後周出身的雙冀受到重用後，他也可能未獲充分禮遇。直到成宗即位，崔承老的政治能力才真正受到重視。
「時務二十八條」提出儒家治國藍圖
982年，成宗命令在首都任職的五品以上官員上奏，評論政治與行政得失。當時擔任正匡、行選官御事、上柱國等要職的崔承老，於同年6月提出由28項建議組成的時務策，現今仍留存其中22條。
這份上書不僅評議太祖至景宗五位君王的統治，也涵蓋北方疆界確立、防衛政策、社會問題，以及高麗面對中國的立場。崔承老主張廢除功德齋、限制僧侶進出宮廷，並勸告國王不應過度崇奉佛法。他指出佛教勢力衍生的弊端及其對國家財政造成的損失，進而提出依循儒家政治理念治理國家。
在崔承老的構想中，君主應居於國政核心並積極施政，同時與臣下密切商議，由雙方相互牽制，避免任何一方獨斷。成宗高度認同這套主張，二十八條建議大多獲得採納，並反映在新政治制度與地方統治體制的整頓上。這份上書兼具高麗初期政治實況與政治思想，後來也成為研究當時歷史的重要史料。
儒教禮制改革面臨反彈
崔承老等儒學者將佛教視為個人修養身心的方法，儒教則是治理國家的原則。他們主張停止耗費龐大的燃燈會與八關會等佛教國家儀式，改以圜丘祭、社稷祭等儒教禮儀取代。
然而，相關措施引發官員反對，也未獲百姓支持。成宗去世後，高麗又歷經與契丹的戰爭，恢復燃燈會與八關會的呼聲日益升高。顯宗即位後，兩項活動重新舉行；顯宗因契丹入侵撤離開京、避難清州期間，在清州行宮舉辦燃燈會，此後更以制度形式定期舉行。高麗國家禮儀自此被認為形成佛教與儒教並行的兩套體系。
輔佐成宗 諡號「文貞」
提出時務策後，崔承老成為年輕成宗身邊的重要輔臣。983年，他升任門下侍郎平章事並兼任知制誥，同年12月又與李夢游、劉彦儒、盧奕共同選拔進士。988年，他升任門下守侍中，受封清河侯，並獲食邑700戶。崔承老曾多次上書請辭，成宗均未批准。
崔承老於989年農曆5月12日、陽曆6月17日去世，享壽63歲。成宗賜下布匹1,000匹、麵300石、粳米500石、乳香100兩、腦原茶200角及大茶10斤作為賻儀，並追贈太師。998年，他與崔亮一同配享成宗廟庭；1033年再加贈大匡、內史令，諡號文貞。
崔承老之所以在韓國史上留下重要地位，在於他透過「時務二十八條」具體分析高麗初期面臨的問題，並以儒家政治理念提出國家治理方向。他的建議深刻影響成宗時期的國家體制整頓，也展現君臣合作、彼此制衡的政治思維。
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